朱明刚：善用议程设置 提升政务舆情回应实效

近一两年，中央多部门多次下发文，督促建立信息公开，做好政务舆情回应。今年8月中旬，国务院办公厅印发《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》的61号文件，将政务舆情回应工作进一步细化，并提出要求切实提高政务舆情回应实效。议程设置作为传播学经典理论，在舆论引导上有妙用，若运用得当，对政务舆情回应事半功倍。

议题设置理论是由美国传播学者麦克姆斯、唐纳德·肖最早提出，该理论是基于1968年美国总统选举期间就传播媒介的选举报道对选民的影响所作的一项调查研究的总结。该理论认为，大众传播媒介只要对某些问题予以重视，为公众安排议事日程，那么就能影响公众舆论。换句话说，议程设置理论认为大众传播媒介不能直接决定人们怎样思考，但是它可以决定人们思考哪些问题。从某种意义上讲，大众媒介只要对某些问题予以重视，为公众安排议事日程，那么就能影响公众舆论。

从上述描述可以看出，议程设置理论诞生的背景是“大众媒介”作为唯一存在或强势存在，但在移动互联网时代，报纸、广播、电视等大众媒介式微，基于互联网平台的自媒介蓬勃发展，由此，议程设置理论遭遇新挑战，而这种挑战对各级政府而言却可能是机遇，大众媒介“主导”传播的唯一性被肢解，政府自办平台顺势而为，成为议程的传播中介。如果各级政府能适应并善用自媒介大发展带来的议程设置理论的变化，必将极大提升政务舆情回应水平，对舆论引导工作产生推动之效。

谁设置议题谁就能引导舆论，谁就会被民众跟随，政府如果策划不够，就会被别人策划。从现实工作来看，现在政府信息很少被跟随，而一些不负责任的谣言、质疑经常被跟随，就是因为政府议程设置的缺失。做好议程设置，政府要从以下几方面着手：

议程设置主体垄断性被打破，大众传播媒介失宠，传播媒介日渐多元化。政府自办媒介争当议程设置主体，致力打造政府自办媒介的“意见领袖”。前自媒体时代，大众媒介主导传播，能决定传播内容的选择和呈现强度。突发事件发生后，政府声音抵达受众需经过广播、电视、报纸等媒介。而媒体作为监督政府的“第四权力”，对政府回应多持批判性报道态度。故此传统媒体在议程设置时，政府回应存在未能充分准确报道，甚至被断章取义，继而导致政府声音存在被曲解的风险，导致政府舆论引导工作难以有效展开。

随着互联网技术更新迭代，微博、微信等平台陆续出现，且日渐彰显对舆论的影响力。在微博、微信平台上，各级政府部门与个人、传统媒体拥有平等传播的机会与可能，政府也成为议程设置的主体，在更广的平台上，通过发布时效、发布内容等与大众媒介和自媒介一较高低。

从现实工作来看，各级政府部门早已主动入驻微博、微信等平台，如公安、消防、共青团等在系统内有序、规模化的进驻各自媒体平台。根据麦克姆斯和唐纳德·肖的研究，媒介的议程设置效果还要看公众与媒介的接触频率、公众对媒介的需要程度等。即政府单开通自有平台还不够，还需通过平时的不断积累和与受众的有效沟通互动，让受众对政府自办媒介产生一定的信任和依赖，如江宁公安、南京发布等已形成良好口碑效应，遇到重大突发舆情事件时，借助官方平台，直接向网民“喊话”，在受众迷惑不解时指点迷津，才能被受众所认可和接受，进而提升政务舆情回应的实效。

从议程设置的内容来看，政府逐步摆脱传统大众媒介束缚，其议程设置主体的身份确认，但从内容发布来看，官样文章在议程设置中频繁亮相，让官方议程设置的效果大打折扣，在互联网环境下，各级政府应善用互联网语言风格做好舆情回应。大众媒介主导议程设置背景下，传统媒体完全可根据自己的目标、判断及对受众喜好的分析，设定议题，官方声音需经过传统媒介的“二传”抵达受众，但这种“二传”多属于政府不可控范畴，舆论引导工作无从下手。政府进驻微博、微信为代表的自媒体平台后，其发声内容自主可控，政府与受众之间实现无障碍对接，政府回应完整呈现在普通受众面前，最大程度实现政府回应的保真。

政府作为议程设置主体，与受众无缝对接，缩短了与受众的空间距离，但受众作为信息的接收主体，具有较强的自主性。尤其是当下，随着传媒数量和技术发展，受众知识水平和文化程度的逐步提高，他们的自主性进一步提高。要想让议程设置达到预期效果，必须充分考虑到受众的心理和特点。为此，在议题设置中要达到良好的导引舆论效果必须注意：议题的真实性，即议题必须建立在准确反映客观事实的基础上。如果政府所设的议题与客观事实迥然不同或者相去甚远，就有可能引导错误的舆论，造成一定的社会后果，导致政府公信力进一步下降。

具体来讲，要想进一步拉近与受众心理距离，从而实现舆论引导，其议题的内容设置需更贴近老百姓，更具公共化特征，文字表述更具互联网化，方能更容易为受众接受和传播。政务舆情回应中巧用议程设置做好内容发布要遵循几个原则：如真实性、贴近性、可读性，语言文字尽量呈现出低姿态，具体可参考人民网舆情监测室公号昨日文章《提高政务舆情回应内容有效性的五个维度》。

此外，内容发布时，要注意把握好“信息总量”。肖和麦库姆斯在1997年的一项研究中发现，媒介将其议程设置转化为公众议程的能力，特别是激发个人经验以推动议题列入公众议程的能力，要以公众接受的容纳情况为限。政府在议程设置时面临同样的问题，所以，政府借助各自媒体平台，想实现议程设置的功能，度的把握非常重要。不能过多也不能过少。过多的量，会引起受众自卫性的感官麻木，情绪冷淡，直至大倒胃口。过少的量则引不起受众的注意，当然就不能很好地发挥议程设置的功能。

从议程设置的操作过程来看，政府较以往更具自主性，可根据舆论变化，及时做出议题调整。互联网信息传播具有多元性和互动性特点。网络受众渗透到信息传播全过程中，随时对信息进行二次加工，并借助自媒体平台对其进行进一步传播，形成阶段性热点，合力推动舆情发展，但由于网民往往有情绪化和非理性倾向，导致舆论呈现出多变态势。

在以往，面对多变舆论，政府需先通过大众媒介做发布，这势必会耗费一定时间成本。在政府与媒体沟通的过程中，舆论同步变动，在这种情况下，政府的回应总会显得慢半拍，更谈不上对舆论的主动引导。

政府掌控自有媒介后，面对多变舆论时，需要做好舆论动态的实时跟踪，并针对动态舆情，借助自有媒介做出有效议程设置。举例来看，去年天津“812”爆炸事故发生后，舆论热点不断更替，爆炸原因、伤亡人数、空气是否污染、消防员救援方式、爆炸损失补偿等多个热点快速切换。面对切换的热点，官方未能主动做好议程设置，并根据事态发展相应做出调整，从而让官方在救援初期，处处被动，遭受各方舆论质疑。

在针对舆论变化做出议程调整时，政府要有不做“沉默的大多数”的勇气。在政治学和传播学中有一个“沉默的螺旋”理论，该理论描述了这样一个现象：人们在表达自己想法和观点的时候，如果看到自己赞同的观点且受到广泛欢迎，就会积极参与进来，这类观点就会得以大量传播；反之，则沉默。意见一方的沉默造成另一方意见的增势，如此循环往复，便形成一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去的螺旋发展过程。突发事件中，舆论走势受“沉默螺旋”影响，政府在进行议程设置过程中，对舆论要有敬畏之心，但更要去打捞那些“沉默的声音”，借官方的权威性和影响力，让沉默的声音浮出水面，为更多人所熟知，借助其中和舆论，避免某类观点一家独大局面。

（作者：人民网舆情监测室副秘书长 朱明刚）

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