成渝双城志·经济共生㉒丨从规划试点到国家战略 看成渝地区双城经济圈的前世今生

封面新闻记者 代睿

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肖金成

中国区域科学协会理事长 ，中国宏观经济研究院研究员，《成渝城市群发展规划研究》课题组负责人。

“成渝地区理所当然应该成为国家区域发展的重点。”十五年前，肖金成刚刚接触到成渝区域规划的时候，这位区域经济学者就已经意识到这一地区对于国家区域发展的价值。

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议提出，要大力推动成渝地区双城经济圈建设，标志着成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略。

罗马不是一天建成的，成渝地区双城经济圈上升为国家战略的背后，离不开规划部门和区域经济学者们十几年的群策群力。实际上，在数年之前，有关机构已经启动对成渝经济区的研究和论证。

2002年，国务院西部大开发办公室委托四川省社科院和重庆市社科院联合研究成渝经济区发展课题，担纲此项研究的就是四川社科院原副院长林凌教授和时任重庆社科院副院长的廖元和教授。肖金成回忆，当时林教授和廖教授曾就课题申报、课题研究向其征求意见。

2005年11月，课题成果《成渝经济区发展思路研究报告》由经济科学出版社出版，从书中的内容来看，课题组对成渝经济区的范围界定、区域特征、功能定位、开发与整治等进行了系统研究。

2005年，国务院启动区域规划编制试点工作，在全国范围内选择了四个区域 ，成渝地区是其中之一。成渝经济区区域规划的编制工作由国家发改委地区经济司具体负责，2006年正式启动， 2010年，国务院批准《成渝经济区区域规划》，明确要求把成渝经济区建设成为西部地区重要的经济中心，这是关于成渝地区区域经济发展的第一个国家级规划方案。

“我们认为成渝是不可分的，两地经济紧密联系，一定要融为一体。”肖金成认为，从区域合作的角度，要把成渝作为一个整体来考虑。

肖金成△

2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，这是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。规划中明确对跨省的城市群由国家负责编制城市群规划。

也是在这一年，肖金成接到一项任务：对成渝城市群的规划进行研究。时任国家发改委国土地区研究所所长的他组织了一个“庞大”的课题组对此进行研究。肖金成回忆，当时国土所超过半数的研究人员参与，还吸纳了中国社科院、首都经贸大学等所外专家参与研究。课题组多次前往川渝地区进行调研，起草了20多万字的研究报告。在研究中，肖金成得出一个结论：成渝两座城市并不存在要素上的竞争关系。

作为研究区域经济的学者，肖金成认为，一个中心城市的经济辐射半径一般为100—150公里，而成渝两城的距离是300公里。“大家都说重庆和成都存在激烈的竞争，实际上他们之间并不存在要素的竞争。”肖金成提出，成渝各自的辐射区域很清楚，重庆和成都都是城市人口超过500万人的大都市，通过产业结构的高度化，辐射带动周边地区，就能形成两个半径150公里的都市圈，两大都市圈对成渝城市群形成有力的支撑，城市群里的各个城市要形成明确的功能分工。

在肖金成看来，成渝两市各有优势，重庆位于长江沿岸，依托长江黄金水道，交通优势明显，但受行政区划限制，经济腹地有限，相对来讲成都拥有更为广阔的腹地，两市可以取长补短，共同发展。

落日余晖下的重庆主城区（2017年5月3日拍摄）。新华社记者 刘潺 摄△

2016年，国务院批复《成渝城市群发展规划》，规划提出到2020年，成渝城市群要基本建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的国家级城市群。2030年，成渝城市群完成由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。

肖金成认为，世界级城市群的评价指标很多，包括城市人口规模、经济实力、聚集程度、国际竞争力和影响力等多个方面。中国人口多、城市规模大，甚至城市数量也很多，这些都不是问题。

“关键是国际竞争力和影响力，这是两个比较关键的指标。”肖金成指出，作为世界级城市群，为全世界提供多少新技术和新产品，有多少名牌产品，居民的富裕程度，成为世界各国的居民向往的地方，目前看来，国际竞争力和影响力正是成渝城市群要补足的短板。

2020年，成渝地区区域规划正式进入“3.0”版本。中央财经委员会第六次会议提出，推动成渝地区双城经济圈建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极，打造内陆开放战略高地，对于推动高质量发展具有重要意义。

“成渝地区双城经济圈是一个新概念，为什么叫双城经济圈？”肖金成解释说，作为经济区，体现的是范围，作为经济圈，体现的是核心，而范围可大可小。成渝地区的核心就是重庆和成都这两大都市，双城经济圈的含义实际上是要强化两大都市对周边地区的辐射带动作用。

肖金成指出，成渝地区双城经济圈建设的侧重点是发挥成都、重庆两大都市的引领作用，把周边地区甚至四川和重庆全域带动起来，减少经济发展的落差，进而对西南地区和整个西部地区起到示范带动作用，为“一带一路”提供动力。

肖金成进一步提醒，发挥引领作用，发挥辐射力和带动力，核心城市一定要有高度，产业结构要升级，应提高服务业尤其是金融、科技创新、文化创意为代表的现代服务业的比重，而劳动密集型的产业应向周边转移，让周边地区也能获得发展的机会，从而避免一市独大。通过规划明确哪些产业应该在大都市发展，哪些产业应该在周边地区发展。他举例说，周边地区可以发展制造业，发展养老康养、旅游休闲等产业，同时，在经济圈范围内应实现公共服务一体化。

作为研究区域经济的学者，肖金成提出，区域发展最重要的就是找到动力源。在他看来，成渝地区双城经济圈就是西部地区的动力源。成渝地区现在有1亿人口，这1亿人的生活水平的提高将形成一个巨大的市场，可以就近消化生产的产品，减少西部地区的产品向东部长途运输的成本，并承接东部沿海地区以及全世界的产业转移，从而带动整个西部地区的发展。肖金成说“ 提高人民的收入水平、生活水平和公共服务水平，是国家区域发展战略的最终的目标。”

封面新闻：今年1月3日，中央财经委员会第六次会议提出要大力推动成渝地区双城经济圈建设。从2011年国家发改委印发《成渝经济区区域规划》开始，到2016年提出“成渝城市群”，再到2020年的“成渝地区双城经济圈”，如何理解其中的规划演变过程？

肖金成：2003年我们在研究空间结构的时候，提出在“十一五”规划期间应该编制权威性的空间规划。2005年，国务院就发了个文件，提出对区域规划进行试点，当时试点选了四个地方，一个是京津冀都市圈规划，第二个是长三角城市群规划，第三个是成渝经济区规划，第四个是东北地区的规划。 这是成渝经济区作为区域规划的试点一个背景。

后来国务院又专门发了一个对区域规划编制试点的指导意见，国家发改委来组织编制区域规划。四个试点我都参与了，成渝经济区当时国家发改委西部司专门委托四川省社科院和重庆市社科院联合搞的研究，由四川社科院的副院长林凌和重庆社科院的副院长廖元和就共同来申报的课题研究成渝经济区。

当时他们出了一本书，叫做《成渝经济区发展思路研究报告》，林凌是我的老师辈，廖元和是我的师兄，他们当时征求我的意见的时候，我是建议他们申报成渝经济区这个课题，所以他们在这个研究的第一段就提到了，是我们所（国家发改委国土开发与地区经济研究所）在研究空间结构调整的时候，提出了成渝经济区的问题，所以他们就展开了这样的一个研究。

那么为什么要把成渝作为一个经济区来考虑呢，首先我们认为成渝是不可分的，两地经济上紧密联系，一定要融为一体。从区域合作的角度，就是我们要把它作为一个整体来考虑。

第二个考虑，成渝地处长江经济带的上游，长江的上游有什么特点呢？它可以通江达海，和长江下游有一条黄金水道相连接。所以它虽然地处内陆，但是因为有水运这个条件，实际上和沿海地区是紧密联系在一起的。

第三个考虑，成渝地区被称为天府之国，经济条件、气候条件、环境条件都非常好，而且经济基础也比较雄厚，从抗日战争时期开始，重庆作为国民政府的陪都，从上海、武汉转移了很多产业，而成都在三线建设时期也是重点，在这里布局了很多的电子工业、航空工业、工业基础非常好。而且他有1亿人口，劳动力资源非常丰富，也就是说它发展潜力很大。

成都航拍△

第四个考虑，从整个西部来讲，总共700多万平方公里，3亿多人，实际上经济相对比较发达的就是成渝地区，从这几个方面来看，它应该对西部起到一个引领的作用。

所以当时把成渝地区作为一个规划试点提出来，我认为体现了国家对这个区域的重视，也体现了要把它当成一个国家区域发展的重点地区，实际上当时的四个试点的选择，通过规划对其他地区都能起到一个示范的作用。

成渝经济区的规划实际上从2006年启动的，国务院审批的时间是2010年，编制了5年时间，大家公开看到的文本是2011年。当时很多人认为编制规划一年时间就够了，我们认为规划还是要慎重，而且规划要提高科学性的话，就得历时长一点。

2011年是“十二五”规划的规划年，“十二五”规划就提出了城市群的问题，提出来对城市群进行规划。2014年，国家推出了全国新型城镇化规划，在规划里就提出来要对国家几大城市群要进行规划，跨省的城市群，由国家来编制规划，不跨省的由本省来做规划。

成渝城市群，很显然它是跨省的，当时由国家发改委规划司来负责编制。那么城市群的规划和经济区的规划，有什么区别？实际上是有比较明显的区别。因为经济区的是体现合作，体现整个区域加强联系，加强合作，共同发展。城市群，当然也有合作的问题在里边。但是顾名思义，城市群是城市之间的合作，城市之间要明确功能定位。另外城市之间要加强联系，着眼点在城市，在于合理的城市体系的构建。

2014年全国新型城镇化规划推出之后，国家发改委就紧锣密鼓地组织编制城市群的规划，跨省的城市群规划也比较多，有六七个。成渝城市群就是由规划司来组织。国家发改委规划司委托，国家开发银行资助，委托我们所来对成渝城市群的规划进行研究。

当时我是我们所的所长，指定我当负责人，我就组织了一个比较庞大的课题组。我们所的半数以上的人都参加了，而且还吸纳了中国社科院、首都经贸大学等所外的一些专家。而且国家发改委规划司还委托了原环保部环科院对环境来进行研究，委托了住建部的城归院也来做规划的准备，说明对成渝城市群规划相当重视。我们到成渝地区做过多次调研，起草了一个20多万字的研究报告，分专题进行研究。规划是在研究的基础上编制出来的，最后的规划范围比我们研究提出的范围要大一点。

封面新闻：您认为成渝两地为什么要加强合作？

肖金成：重庆当时的人口超过了500万，都市区人口是700多万。成都当时都市区的人口也是700多万。人口超过500万就形成一个都市圈，在都市的带动下，周围地区都受到它的辐射和影响。辐射和影响范围就叫都市圈。所以重庆有个都市圈，成都有个都市圈，辐射半径有150公里。而成都和重庆的距离是300公里，所以我得出结论就是重庆和成都不存在竞争关系，他们各自的区域很清楚。大家都说重庆和成都是在竞争，实际上他们之间并不存在要素的竞争。因为这两个都市圈挨着，如果能够加强合作，当然就对这个区域发展就非常有利。

为什么要加强合作？ 因为两地优势可以互补，重庆是长江沿岸，成都不临长江。但是成都的腹地比较大，周边有德阳、绵阳、雅安、眉山、乐山、南充等城市，这些城市对于成都市来说有很大的支撑作用。而重庆因为行政区划的原因，腹地受到行政区划的限制。

长江三峡巫峡入口（2017年6月30日无人机拍摄）。新华社记者 刘潺 摄△

从我国整体来看，成渝地区是西部地区条件最好，产业技术比较雄厚，人口比较密集的地方，当然应该成为我们区域发展的重点。而且成渝地区还有一个特点，他对西南地区可以通过孟中印缅经济走廊向西向南开放，这样可以辐射带动西南地区和东南亚地区。

第二，成渝地区通过渝新欧、蓉新欧铁路成为向中亚、欧洲向西的一个通道。这样对于我们“一带一路”，尤其是丝绸之路经济带，有一个推动作用。成渝地区如果发展比较好，可以成为丝绸之路的动力源。另外还有一个陆海新通道，也就是从甘肃到成渝地区到广西，通往海洋。孟中印缅第一走廊是通往印度洋，新通道是通往广西沿海，所以这个区域潜力巨大，能带动内陆地区、西部地区、沿边地区，甚至和邻国能够都起到一个加强联系的共同发展的作用。

所以成渝区域理所当然应该成为国家区域发展的一个重点。我国有四个区域都上升为国家战略，包括京津冀经济协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化。第五个应该选在哪里，成渝地区当然属于备选之列。所以中央财经委员会第六次会议上，就提出建设成渝双城经济圈。

成渝地区双城经济圈是一个新的概念，为什么叫双城经济圈？首先就是明确成渝区域的核心就是重庆和成都这两大都市，它的范围也比较清楚，就是重庆和成都的辐射的范围。但是两个核心没有变，两个核心就是区域经济的动力源和辐射源。其次是双城经济圈的含义，经济圈实际上就要强化都市对周边地区的辐射带动作用。

我们知道人口超过500万的城市规模就比较大了，吸引力也大，周边的要素就会向一个中心聚集，我们研究区域的学者感觉到，一个城市超过100万人以后，就进入了快车道，它对周边甚至更大范围都有很大的吸引力。应该说规模越大，就越有规模经济效益，对产业发展非常有利，产业链条就会很长。但是如果人口超过了500万，那么成本就会增高。

发展都市圈，就是要发挥都市对周边地区的辐射和带动作用。要强化辐射，核心城市的产业结构要升级，产业要高度化，比如说以服务业为主导产业，提高服务业的比重，尤其是金融、文化创意为代表的现代服务业的比重，劳动密集型的产业应该向周边转移，当然在这个过程中市场也会发挥作用。

图片来自网络△

通过规划，明确哪些产业能够在都市发展，哪些产业应该在周边发展。都市要发挥对周边地区的辐射、带动作用、减少落差。让周边地区也能获得发展的机会，避免一市独大。

封面新闻：目前我国已经提出了京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长江三角洲地区一体化发展等区域规划，与这些区域规划相比，成渝地区双城经济圈建设的侧重点和特色是什么？

肖金成：侧重点就是实际上就是发挥成都、重庆两大都市的引领、辐射和带动作用。把周边地区发展起来，减少经济的落差，进而对西南地区、西北地区，也就是整个西部地区起到一个示范带动作用，为“一带一路”提供动力。

成渝地区双城经济圈要对西部地区，对长江上游地区，进而对东南亚地区、南亚地区发挥更大的引导作用，这是成渝地区双城经济圈上升为国家战略的意义。

封面新闻：《成渝城市群发展规划》提出，2030年，成渝城市群完成由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越，世界级城市群的评价标准是什么，向世界级城市群发展，成渝地区还有哪些短板需要补齐？

肖金成：实际上世界级城市群是一个级别的问题。当时提出城市群，学者们上发现有这样一个现象，在某一些地区，城市比较密集，城市规模比较大，它聚集的人口和产生的GDP远远高于其他地方。比如美国的五大湖城市群，欧洲的西北部以巴黎、布鲁塞尔为核心的城市群、日本的以东京和大阪为核心的都市群。世界级城市群的标准包括城市比较密集、城市规模比较大、人口比较多、经济总量比较高、世界影响力比较大。

能不能成为世界级城市群，也需要全世界来认同。当然有各种指标体系，一个指标肯定不行，应该多个指标体系。中国有个优势就是人口多，我们在地图上画一个圈人口就是1亿人，所以光用人口指标是不太有说服力的。

另外中国的城市数量多、城市规模大。 在这三个指标上中国的有天然的优势。关键的指标还有经济总量，仅仅总量指标还不够，还有结构性指标，比如说人均GDP、地均GDP，我们的产业结构是不是比别人更好。

还有一个影响力指标，比如说这个城市群的产品出口到全世界的有多少、国际航班每年外出的人多少，来的人有多少，产品的品牌、产品的消费群体在哪里。以前我们的农业就是种了地自己吃了，养个猪自己过年杀了。根本就和别人没有什么经济联系，别人也不知道你，你就是在家里自己吃好喝好，对国际的影响不大。

所以作为世界级城市群，一定得是能为人类做出的贡献大，我们的生产的产品，人家愿意要，这些还都是我们的短板。能不能成为世界级城市群要看竞争力和影响力。

封面新闻：您曾经提出，成渝两个城市相向发展，就能融为一体。在您看来，成都和重庆两个城市各自的优势在哪里，区域战略中的各自定位是什么？如何发挥双城的比较优势，促进协同发展？

肖金成：重庆在长江沿岸，港口很大的优势。可以通江达海，水运的成本也比较低，所以它的交通优势、港口优势是比较明显。成都主要是腹地的优势，周边地区对其是一个很好地支撑。

重庆奉节县长江三峡的瞿塘峡一带景色（2019年3月28日无人机拍摄）。新华社记者 王全超 摄△

从产业来讲，这两个城市不相上下。成都主要是电子产业比较发达，相对来说，重庆的产业偏重一些，这两个城市还是有互补作用的。

封面新闻：在成渝地区双城经济圈的建设上，成都和重庆无疑是发展的重点，您认为应该如何强化成都和重庆的中心城市带动作用？

肖金成：带动作用主要是产业结构要高度好，什么叫高度化？从产业来讲，有一二三产业，三产比重越来越高就是高度化，原来是一二三产业，后来二三一产业，最后是三二一产业，这就是产业结构高度化的过程。

带动作用还体现在产业的转移上，都市的制造业，尤其是重型制造业应该向周边转移，劳动密集型的制造业向周边转移。比如重庆周边有泸州、内江、自贡、广安、遂宁，很多产业可以接受重庆的辐射。

周边地区可以发展养老、休闲等产业，可以在都市周边建设特色小镇，在小城镇里边去发展。比如退休的人不上班了，他在都市里边空气又不好，交通又拥堵，蔬菜、食品的成本都很高。可以在周边地区找一个地方住，但是交通得发达，交通不发达，他到那儿去医疗怎么办，所以公共服务要一体化。

所以我们认为都市圈是强调什么呢？强调同城化，我们有一个概念就是城市群要一体化，而都市圈强调同城化，两个层次是不一样的，你在都市圈的范围内走到哪去，好像没离开这个城市，交通很发达，公共服务很发达。

另外，都市圈实际上强调城乡的融合，都市圈一定要考虑农村，城乡融合发展，城乡统筹发展，都市圈的农村应该发展都市农业，产业要连接到一起。

封面新闻：成渝地区双城经济圈是我国西部地区的第一个区域战略，它对于我国西部地区的发展和对外开放意味着什么，成渝地区如何当好西部经济高质量发展的“领头羊”？

肖金成：我认为首先是引领，整个西部地区地理地貌差异很大，条件好的地区还是应该加快发展，然后要素聚集。过去要素可能聚集到两个都市，现在可能范围扩展到几十个城市，所以我觉得对西部来讲是起到一个引领作用。

其次是起到示范作用。包括如何高质量发展，如何科学发展，如何可持续发展，经济发展了，环境保护如何做等等。

第三是辐射带动。成渝地区生产很多产品，要延伸产业链，要销售出去，要通过孟中印缅经济走廊，通过渝新欧，通过陇海新通道向外发展。比如很多产品通过渝新欧铁路运出去，在渝新欧交通线上有很多节点的城市，就可以带动节点城市的发展。你这个地方生产的产品很多，经济总量很大，在往外走的过程中，沿着交通线建立产业基地就会带动起来。所以辐射带动影响很大。

中欧班列（重庆）起点、重庆铁路口岸中铁联集重庆中心站（2017年4月14日新华社记者 刘潺 摄）△

我们搞区域经济，一定要找到突破口，找到动力源。成渝地区现在有1亿人，这1亿人的生活水平提高了，对市场的需求也会成倍的扩大。现在我们生产技术提高了，生产条件好了，我们生产产品不发愁了，但是生产产品谁来消费呢，最终结果是让老百姓来消费。提高老百姓的收入水平、生活水平和公共服务水平，这才是最终目标。

通过经济发展提高消费水平，成渝地区的1亿人就是一个大市场，周边地区生产的产品也会成为消费的对象。西部地区最大的问题就是自给自足，因为距离比较远，如果把西部的产品跋山涉水运输到东部沿海，运输成本很高，就没有竞争力了。如果就近有1亿人的市场，这些产品价值就可以提高了。我生产的东西，就近就有人消费，那是个很好的事，这也是一个对西部的辐射带动作用。